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CO - Accion Popular-preservaci?n del equilibrio ecol?gico (Bogot

 

MEDIO AMBIENTE - Legislación aplicable / LICENCIA AMBIENTAL - Legislación aplicable / IMPACTO AMBIENTAL - Legislación aplicable / PRINCIPIO DE LEGALIDAD
La Constitución Nacional de 1991 responsabiliza al Estado y a las personas de proteger las riquezas culturales y naturales del país; establece la responsabilidad del Estado en el saneamiento ambiental; indica que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano; protege la diversidad e integridad del ambiente y facilita la participación de las comunidades en las decisiones que puedan afectarla; también la Carta Política prescribe que el Estado planificará el manejo y explotación de los recursos naturales y controlará los factores de deterioro ambiental (arts 8, 40, 79, 80 y 81). El decreto ley 2.811 de 1974 (Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente) y la ley 09 de 1973 (Código Sanitario Nacional) vinculan los efectos sobre el medio ambiente con la salud humana y los aspectos sanitarios. La ley 99 de 1993, por medio dela cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente y varias Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), organizó el Sistema Nacional Ambiental y fijó el requisito de la licencia ambiental previa para el desarrollo de proyectos, obras o actividades que generen un efecto grave sobre el medio ambiente. El decreto reglamentario 1.753 de 1994, \"Por el cual se reglamentan parcialmente los títulos octavo y doce de la ley 99 de 1993, sobre licencias ambientales\", define entre otros qué se entiende por \"Plan de Manejo Ambiental\"; dice que es el que de manera detallada establece \"las acciones que se requieren para prevenir, mitigar, controlar, compensar y corregir los posibles efectos o impactos ambientales negativos causados por un proyecto, obra o actividad\". El Estado el titular original de la función legislativa y administrativa ha tomado en sus decisiones, político - constitucionales - ejecutivas, medidas programáticas de adecuación para que los hechos de impacto ambiental que puedan ocurrir sacrifiquen a lo menos, negativamente, la naturaleza y con esas medidas, se prevengan o se castiguen, la amenaza y/o vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados, entre otros, con el medio ambiente sano.
LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / ACCION POPULAR - La solicitud de licencia ambiental no constituye amenaza o vulneración de derechos / LICENCIA AMBIENTAL / ACCION POPULAR - Prueba de la amenaza o vulneración
La Sala advierte fácilmente que al momento de demandar ni siquiera el Ministerio de Medio Ambiente había iniciado actuación administrativa dirigida directamente a tramitar la petición de licencia ambiental previa de INTERASEO. ¿Cómo atribuir conductas de amenaza o vulneración al derecho del goce de ambiente sano, salubridad y equilibrio ecológico, por la mera existencia de una petición presentada en interés particular?. La utilización de la acción popular no se instituyó ni para paralizar el ejercicio del derecho de petición, ni para impedir el adelantamiento de la actuación administrativa, pues ninguna de esas dos conductas - del peticionario y de quien debe resolver - pueden traducirse en conductas de amenaza o de vulneración; si bien petición y actuación administrativa desde el punto de vista objetivo de conducta son de acción, ninguna de ellas tiene la cualidad, por si sola, de amenazar o vulnerar derechos o intereses colectivos. En este proceso le corresponde a quien imputa amenaza o vulneración demostrar hechos fehacientes y cercanos de la existencia real de una conducta, de acción o de omisión, que de manera razonable sea indicadora de la posibilidad casi inmediata al daño contingente o de la vulneración persistente y actual al medio ambiente etc. Pero en este caso no se dan, como ya se explicó. La acción popular como medida cautelar judicial requiere de hechos ciertos de amenaza o vulneración para que sean detenidos bajo el mandamus obligatorio, de hacer cesar aquellos, entre otros. En primer término, porque el ejercicio del derecho de petición por un particular no es conducta que se pueda calificar de amenazadora y vulneradora y porque la falta de conocimiento por parte de una entidad pública de lo que puede ser objeto de su competencia - probabilidad de que conozca de un asunto que ni siquiera se le ha presentado y/o ni siquiera se le ha remitido por otra autoridad - no puede traducirse en el terreno jurídico a título de conducta; la existencia jurídica de conducta supone la realidad de situación (es) que represente (n) una forma de actuar, positiva (hacer o dar) o negativa (omitir). En segundo término, cabe destacar con especialidad que la Sala al fijar en parte el alcance de la acción popular desde el punto de vista temporal, o ejercicio en el tiempo respecto de conductas ciertas, no restringe la utilización de la acción en comento cuando señala que la actuación administrativa la debe definir la autoridad también administrativa. No desconoce que respecto de conductas administrativas - activas u omisivas - antes de la conclusión del procedimiento administrativo, con la firmeza del acto, puedan darse con su ocasión conductas de amenaza o de vulneración reales frente a derechos e intereses colectivos; pero también recalca que en la demanda respectiva se deberán indicar las imputaciones fácticas, concretas, a ese título. En tercer término, la acción popular no puede servir para que un potencial interesado por afectación futura - no cierta - respecto de un proyecto que no está amparado aún con licencia, discuta en juicio una posición, de tercero, que debe dar a conocer pero a la administración, para enriquecer el panorama global en el cual ésta debe decidir la petición de licencia previa y dentro de su competencia reglada. Se recalca, entonces, que el juicio de acción popular no es un sustituto judicial de la actuación administrativa. En cuarto término, la acción popular tampoco es terreno propicio para definir hacia el futuro cómo es que en el evento hipotético y remoto de que los municipios que podrían ser usuarios del ahora proyecto, deberán vincular a INTERASEO en la ejecución de la obra de relleno sanitario de residuos sólidos.
Sección Tercera, 01/07/12, Exp. AP-1339, Ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez, Actor: Personera Municipal de Coello -Tolima-
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ
Bogotá D. C., doce (12) de julio de dos mil uno (2.001)
Radicación número: AP-1339
Actor: PERSONERA MUNICIPAL DE COELLO - TOLIMA
Referencia: ACCIÓN POPULAR
I. Corresponde a la Sala decidir la impugnación presentada por la Personería Municipal de Coello (demandante) y por el Defensor del Pueblo (Regional Tolima) contra la sentencia proferida el día 15 de febrero de 2001, por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se resolvió lo siguiente:
?1. Declarar no probado objeción al dictamen pericial rendido por Julio Cesar Quintero Moncada - Ingeniero Sanitario de la Secretaría de Salud del Tolima y Janeth Alarcón Galindo - Ingeniera Forestal. Y,
2. NEGAR todas las pretensiones de la demanda (fol. 559 c.1).
II. ANTECEDENTES
A. Demanda:
La presentó la Personera Municipal de Coello (Tolima) y la dirigió contra la Nación (Ministerio del Medio Ambiente), la Corporación Autónoma Regional del Tolima CORTOLIMA e INTERASEO S.A. \"E.S.P\" (fols. 159 a 164 c.2).
B. Pretensiones :
1. Se abstenga de viabilizar el proyecto de Relleno Sanitario Regional \"Parque Ambiental Chicalá\" en el Municipio de Coello y especialmente en las veredas Potrerillo, Caimito, Chagualá Adentro y Chagualá Afuera.
2. Como consecuencia de lo anterior, se condene al Ministerio del Medio Ambiente y demás autoridades ambientales abstenerse de aprobar a través de licencia ambiental u otro instrumento el proyecto de Gestión Integral de Residuos Sólidos y Relleno Sanitario Región \"Parque Ambiental Chicalá\" presentado por INTERASEO S.A. E.S.P. y otras entidades que en el futuro pretendan el mismo objetivo y por ende la constitución de la sociedad de economía mixta prestadora de servicios públicos, para la ubicación del relleno sanitario regional u otro similar o complementario en el municipio de Coello y sus áreas aledañas.
3. Se condene al Ministerio del Medio Ambiente y CORTOLIMA a preservar el área de 114 hectáreas aproximadamente, en la finca Laureles, vereda Potrerillo, como área con vocación agrícola, forestal, ganadera, de protección faunística y de flora.
4. Se ordene a CORTOLIMA revocar y/o revaluar el concepto técnico del día 1° de septiembre de 1999 en el cual se otorga aprobación previa al proyecto
De otra parte, se solicitó una medida cautelar así:
\"(...) le solicito antes de ser notificada la demanda de acuerdo al art. 25 de la ley de acciones populares, ordene la inmediata cesación de las actividades y/o actuaciones administrativas que tiendan a aprobar la autorización de licencia ambiental del proyecto tantas veces mencionado, en aras de evitar la ocurrencia de daños al medio ambiente de la región y la alteración de la seguridad y el orden público del Municipio. De acuerdo a lo anterior se obligue a los demandados a prestar caución para garantizar el cumplimiento de la medida cautelar, que el señor magistrado ordene en razón a que se prevé un peligro inminente e irreversible de la región\" (fols. 161, 162 y 164 c. 2).
C. Hechos:
1. INTERASEO S.A. E.S.P., empresa privada, radicó en el Ministerio de Medio Ambiente, el proyecto de Gestión Integral de Residuos Sólidos y Relleno Sanitario Regional \"Parque Ambiental Chicalá\".
2. El mencionado proyecto se encuentra registrado en el banco de proyectos del Departamento Nacional de Planeación bajo el número BPIN 1150-00793-0000, con el concepto favorable de CORTOLIMA y del Ministerio del Medio Ambiente.
3. La Comisión Nacional de Regalías debía ser la encargada de cofinanciar el proyecto.
4. El 7 de abril de 2000 INTERASEO S.A. E.S.P., presentó ante CORTOLIMA solicitud de licencia ambiental del proyecto, para ejecutarlo en el predio \"Los Laureles\" ubicado en la vereda Potrerillo del municipio de Coello.
5. El proyecto tiene influencia sobre los departamentos de Tolima y Cundinamarca, por lo que las Corporaciones Regionales CAR y CORTOLIMA estarían impedidas funcionalmente para conocer de la aprobación de la licencia ambiental; así, la competencia quedaría en cabeza del Ministerio del Medio Ambiente.
6. A partir del momento en que la comunidad se enteró de la radicación del proyecto, se produjo una movilización de la sociedad civil de Coello tendiente a rechazar enérgicamente su ejecución. Para demostrar tal posición se realizaron reuniones con el fin de manifestar sus preocupaciones a diferentes autoridades de carácter local, se dirigieron comunicaciones a entidades del orden nacional y la procuradora judicial ambiental y agraria del Tolima practicó una visita al lugar del proyecto.
7. El alcalde de Coello envió comunicaciones a la Comisión Nacional de Regalías y al representante del Ministerio del Medio Ambiente para reiterar la actitud de la comunidad frente al proyecto.
8. La comunidad expresó su desacuerdo porque la ejecución de dicho proyecto provocaría la transformación ambiental de la vereda Potrerillo, una de las mejores de la región.
9. CORTOLIMA dio concepto técnico favorable sin ningún soporte y a pesar de la solicitud de información que planteó la comunidad el 31 de marzo de 2000, no ha dado respuesta que justifique tal concepto (fols. 159 y 160 c.2).
D. Derechos colectivos amenazados:
? al goce de un ambiente sano,
? la preservación del equilibrio ecológico y
? la salubridad pública (artículo 4, ley 472 de 1998).
Se dicen amenazados con las conductas demandadas porque:
En el evento de aprobarse el proyecto se vulnerarían esos derechos porque relleno sanitario ocasionar deterioro ambiental, porque no existen garantías reales para evitarlo; el equilibrio ecológico se afectaría porque habría cambios en el agua, el suelo, el aire y la vegetación y, la salubridad pública y los intereses de la comunidad se afectarían por cuanto las aguas subterráneas y las de escorrentía se contaminarían con los lixiviados; además, el aire se contaminaría por los gases emanados de la descomposición y de los fenómenos de hidrólisis que ocurrirían dentro del relleno sin contar todas las consecuencias que se generan en esta clase de proyectos (fols. 160 y 161 c.2).
E. Actuación Procesal:
1. El día 16 de mayo de 2000, el Tribunal Administrativo del Tolima admitió la demanda y ordenó notificar a los demandados y al Defensor del Pueblo del Tolima. Adicionalmente no decretó la medida cautelar porque se debe hacer un estudio profundo de las razones por las que CORTOLIMA emitió concepto favorable (fols. 165 y 166 c. 2).
2. En la oportunidad legal, cada uno de los demandados contestó la demanda presentada en ejercicio de la acción popular (fols. 181 a 186, 288 a 299, 304 a 317 c.2).
3. Mediante diferentes escritos, coadyuvaron la demanda el presidente del Concejo Municipal de Coello, la Junta de Acción Comunal de Potrerillo, la Junta de Acción Comunal de la vereda Cunira, la Empresa Comunitaria Cunira (Coello, Tolima), la Junta de Acción Comunal de la vereda Chagualá Adentro, la Comunidad de la vereda Chagualá Afuera, los propietarios de las fincas de la vereda Chagualá Afuera, algunos estudiantes de la Escuela Rural Mixta Fátima de la vereda Chagualá Afuera, y el alcalde municipal de Coello (fols. 320 a 322; 331 y 332; 334; 336 y 337; 339 y 340; 352 a 359; 360 a 362; 363 y 364; 449 a 453).
4. Luego, el 4 de julio de 2000 se citó a las partes y al Ministerio Público a audiencia especial de pacto de cumplimiento y el tribunal se abstuvo de considerar la coadyuvancia presentada por el presidente del Concejo Municipal de Coello por cuanto no acreditó su calidad y no hizo presentación personal del escrito (fol. 323 c.2).
La Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento; a ella asistieron la demandante, el director de CORTOLIMA y su apoderado, INTERASEO S.A., la Nación (Ministerio del Medio Ambiente), el representante del Defensor del Pueblo, el geólogo que presentó proyecto, el presidente del Concejo municipal de Coello y el agente del Ministerio Público.
Dentro de la diligencia, entre otros:
. El Tribunal no aceptó algunas de las coadyuvancias porque no cumplieron con requisitos legales;
. El agente del Ministerio Público apoyó la posición de la demanda y de los coadyuvantes. Fundamentó lo anterior en que no se evidencia en el expediente que el proyecto obedezca a estudios de factibilidad y conveniencia efectuados por los municipios en forma individual o conjunta de los cuales surgiera la necesidad de emprenderlo y el costo aproximado del mismo; señaló que se podría analizar otras opciones para construir el relleno sanitario entre las cuales los municipios puedan escoger la indicada; que en el estudio realizado por INTERASEO S.A. se afirma que el municipio de Ortega tiene relleno sanitario controlado, con monitoreo y tratamiento, experiencia que podría multiplicarse sin que sea necesario que un solo municipio albergue la basura de veinticinco municipios; que el decreto 1178 de 1999 ordena que los proyectos de inversión regional que se pretendan financiar con recursos del Fondo Nacional de Regalías deben ser presentados por las entidades territoriales o resguardos indígenas y estar definidos como prioritarios en el correspondiente plan de desarrollo territorial; que su propósito no es descalificar a INTERASEO S.A. pero es conveniente y equitativo tener en cuenta diferentes alternativas, respetando los principios de transparencia, igualdad y el deber de selección objetiva; que al concentrar las basuras en un solo municipio puede haber efectos contraproducentes para el ecosistema, los que se pueden mitigar si cada municipio organiza en forma tecnificada sus sistemas de disposición de tales desechos; que no todos los municipios han adelantado los estudios previos para solicitar las autorizaciones tendientes a ejecutar el proyecto; que al parecer, el estudio sólo lo ha efectuado la empresa interesada en el manejo del proyecto; que obra dentro del expediente comunicación emitida por CORTOLIMA en la que manifiesta a la Comisión Nacional de Regalías que el proyecto es técnica y financieramente viable, sin que aparezca constancia de los estudios técnicos y financieros que adelantó la mencionada Corporación; que no se ha efectuado el estudio de impacto ambiental en los términos del artículo 22 del decreto 1.753 de 1994; que el proyecto no cuenta con recursos si el Fondo Nacional de Regalías no los otorga. El mismo Fondo advierte sobre las deficiencias del proyecto presentado según el cual: \"En la presentación del proyecto no se especifica como estará configurada la empresa de economía mixta que se encargará de la gestión de los residuos sólidos. Las cartas de aval de los diferentes municipios no están completas. Las disponibilidades presupuestales no aparecen, ni del sector privado, ni de CORTOLIMA. No existen planos específicos del proyecto\"; que desde el punto de vista ambiental al parecer la zona no es la más adecuada para llevar a cabo un proyecto de esta naturaleza según el informe que presenta el geólogo Hernando Lozano Quiroga; que desde el punto de vista social, las comunidades afectadas no están de acuerdo con el proyecto; que la sociedad INTERASEO S.A. presenta el acta de la Asociación Pro Defensa Parque Ambiental Chicalá, en la que no se considera que exista representatividad de los intereses de la comunidad de Coello; que a las empresas de servicios públicos les compete cumplir con su función ecológica para lo cual protegerán la diversidad e integridad del ambiente (art. 11 numeral 5º, ley 142 de 1994).
. La Nación (Ministerio del Medio Ambiente) expuso que es evidente que hasta la fecha no se ha ocasionado un impacto ambiental negativo con la realización del proyecto toda vez que para llegar a esa conclusión es necesario evaluar después de un largo proceso administrativo su viabilidad ambiental; que hasta el momento de la audiencia sólo hay especulaciones sobre el tema porque el elemento que tiene la autoridad ambiental para verificar tal situación es un estudio de impacto ambiental, el cual incluye un plan de manejo ambiental los cuales no obran en la solicitud de licencia ambiental que se encuentra en trámite, por tanto no se puede hablar de una amenaza contra el derecho colectivo a un medio ambiente sano. Con relación a las dos primeras propuestas de la demandante no puede convenir pacto de cumplimiento porque a la solicitud de licencias ambientales la autoridad debe darle el curso que la ley establece, es una actividad reglada en la que existen los mecanismos de participación ciudadana, el agotamiento de la vía gubernativa y las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que otorgue o niegue la licencia; en lo concerniente al tercer punto de la propuesta, consideró que no es posible pactar porque la petición va dirigida a los 25 municipios que respaldan el proyecto por lo tanto tendrían que ser vinculados al proceso; aclaró que ni el Ministerio ni CORTOLIMA van a adelantar el proyecto, los ejecutores serán los municipios solicitantes.
. La Defensoría del Pueblo indicó que el único pacto de cumplimiento que se puede dar en este caso es que no se lleve a cabo dicho proyecto; que no es que no se pueda hablar de contaminación ambiental porque el proyecto se haya empezado a ejecutar porque la acción popular tiene una finalidad que es la de ejercerla para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro que se vislumbre, hacer cesar la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos establecidos en la ley 472 de 1998 y en último caso, tendría como finalidad restituir las cosas a su estado anterior en la medida en que fuere posible; que un proyecto de esta naturaleza a pesar de los estudios técnicos, científicos y de cualquier otra índole, necesariamente va a ocasionar un profundo impacto desde todos los puntos de vista en las comunidades aledañas como contaminación ambiental, visual, posible contaminación de aguas subterráneas, e.t.c. lo que no va a evitar ningún estudio por más técnico y científico que sea porque en Colombia el problema de las basuras siempre ha generado a corto o largo plazo graves consecuencias para las comunidades aledañas; que no es comprensible que Coello, uno de los municipios más pobres del país, tenga que soportar esto; que el problema de las basuras lo debe solucionar cada municipio y no se deben vulnerar derechos colectivos como el ambiente sano y la salubridad pública. Añadió que cada municipio debe manejar su problema de basuras y que las autoridades ambientales no tienen que hacer pacto ya que deben darle cumplimiento a la ley mientras el proyecto siga su curso y las solicitudes no se hayan retirado.
. CORTOLIMA recordó el propósito de la audiencia cual es buscar fórmulas de arreglo para atender las pretensiones de la demandante; de acuerdo a lo anterior, señaló frente a la primera pretensión que la abstención de viabilizar el proyecto recae sobre un hecho cumplido así: la viabilización de un proyecto es un requisito de carácter legal para su inscripción en el banco de proyectos del orden nacional y no la autorización ambiental para la realización de un proyecto. En este sentido, CORTOLIMA, el Ministerio del Medio Ambiente y los municipios destinatarios, entre ellos, Coello le dieron viabilidad al proyecto, razón por la cual tal viabilización llevó a la inscripción en los mecanismos de planeación tendientes a la obtención futura de recursos del presupuesto nacional; afirmó en relación con la segunda pretensión que desde el punto de vista jurídico no puede llegar a un acuerdo sobre la solicitud de que CORTOLIMA se abstenga de aprobar licencia ambiental por cuanto no se valoran dos circunstancias determinantes cuales son que en la actualidad, el trámite de la licencia no lo adelanta la Corporación y que el trámite de expedición de tales licencias es reglado y definido por disposiciones como el decreto 1753 de 1994. Por lo expuesto, CORTOLIMA considera contraria a derecho la eventual decisión de acordar omitir el procedimiento de ley para la expedición o negación de la licencia ambiental una vez se haya agotado el procedimiento técnico respectivo. Frente a la propuesta de la demandante señaló que está de acuerdo con la Defensoría en la imposibilidad de llegar a un pacto por las mismas razones.
. La personera municipal de Coello formuló pacto de cumplimiento en el sentido de que se ubique el relleno sanitario en otra parte del Tolima o de Cundinamarca; que en las veredas Potrerillo, Chagualá Adentro y Chagualá Afuera se ejecute un proyecto de protección ambiental que tenga como objetivo principal preservar su flora, fauna y recursos hídricos; que hace otra propuesta para que se logre el fortalecimiento del manejo integral de residuos sólidos a cargo de cada municipio; que el alcalde de Coello manifestó expresamente su no rotundo al proyecto; reiteró cuáles son los derechos colectivos amenazados.
. INTERASEO S.A. expresó frente a la propuesta de la demandante que no puede acceder a ella por varias razones: 1. La política del Estado en materia de disposición de residuos sólidos se dirige a soluciones de carácter regional; que no es posible financiera ni técnicamente soluciones individuales para cada municipio; 2. El proyecto ha desarrollado un estudio de impacto ambiental que está en el trámite de licencia ante el Ministerio del Medio Ambiente; que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han señalado que los derechos colectivos e individuales se protegen y garantizan con la licencia ambiental que es el instrumento que el ordenamiento legal ha previsto para el efecto; lo anterior significa que si hay licencia ambiental eso determina que el proyecto mitigará los efectos ambientales que produzca; 3. No es posible cambiar el proyecto de lugar por razones geológicas y económicas; 4. No es cierto que exista unanimidad social contra el proyecto; 5. Por encima de los prejuicios y desinformaciones técnicas que existen, la solución propuesta resolvería un crítico problema de manejo incontrolado de residuos en la zona de influencia; agregó que invita a la demandante a conocer la propuesta jurídica, técnica, económica y social del proyecto que se ha tomado de importantes experiencias en el mundo; finalmente expresó que el traslado de residuos no genera afectación pues se desarrolla sobre la tecnología de plantas de transferencia y que para que un relleno controlado tenga autosostenibilidad financiera requiere de una generación de más de cuatrocientas o quinientas toneladas al mes.
. El geólogo Hernando Lozano Quiroga manifestó que propone a Ibagué para que se ubique el depósito de basuras por las condiciones geológicas al noreste toda vez que por el tipo de rocas existentes allí no se contaminarían las aguas superficiales ni subterráneas; que no está de acuerdo en que las condiciones geológicas de la finca escogida sean las convenientes ya que son rocas muy sensibles; que visitó el área y no existen las rocas descritas por INTERASEO como son los paquetes arcillosos impermeables. Toda la zona es permeable y la infiltración de los residuos sería irreversible en las aguas y en los suelos.
. El Presidente del Concejo de Coello indicó con respecto a la propuesta de la demandante que está de acuerdo en que cada municipio solucione su problema de basura; lo anterior debido a que el municipio de Coello tiene la capacidad económica para manejar las dos toneladas diarias de basura que produce y no cuenta con ningún pacto ambiental y técnico para solucionarle el problema a 25 municipios o a ningún proyecto regional; añadió que es preocupante que INTERASEO afirme que dicho proyecto se va a realizar en dicho municipio sin tener en cuenta sus siete mil habitantes y quizás violando las prerrogativas de los Concejos, entre los cuales se encuentran las modificaciones del suelo (fols. 418 a 425 c.2) .
5. Luego, mediante auto del 17 de julio de 2000 el proceso se abrió a pruebas (fols. 426 y 427 c.2).
6. La demandante interpuso recurso de reposición en contra del auto anterior. Solicitó que se decrete la práctica de los testimonios pedidos debido a que el trámite de las acciones populares debe desarrollarse con fundamento en los principios constitucionales y especialmente en los de la prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficiencia (fols. 441 y 442 c.2).
7. Mediante auto dictado el día 1º de agosto de 2000, se decidió no reponer el auto recurrido y aceptar otra coadyuvancia a título personal (fol. 443 c.2).
8. INTERASEO S.A. expresó que en la diligencia de inspección judicial practicada en el predio Los Laureles se presentaron graves violaciones contra su derecho a un debido proceso; en razón a lo anterior, solicitó la nulidad de la misma (fols. 460 a 462 c.2).
9. Por auto dictado el día 9 de agosto de 2000, se decidió rechazar de plano la nulidad interpuesta (fols. 464 y 465 c.2).
10. El 15 de septiembre de 2000 el Tribunal ordenó mantener los dictámenes periciales rendidos por los ingenieros y el geólogo en Secretaría a disposición de las partes por cinco días (fol. 500 c.1).
12. El demandante solicitó complementación y aclaración del dictamen rendido por los ingenieros y del informe técnico realizado por INGEOMINAS (fols. 502 y 503 c.2).
13. El tribunal ordenó mantener en Secretaría por cinco días las complementaciones mencionadas (fol. 518 c.2).
14. Practicadas las pruebas, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión; la demandante y el Ministerio guardaron silencio (fol. 521 c.2).
INTERASEO S.A. solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda por la
ausencia de elementos técnicos, jurídicos y ambientales que determinen un daño al ecosistema y por haberse demostrado que el proyecto cumple a cabalidad con todos los presupuestos garantísticos a este respecto. Analizó los elementos probatorios aportados al proceso que demuestran que el proyecto sí es viable. Hizo referencia, en su criterio, a que no existen conductas de amenaza ni de vulneración - las explicó - y concluyó que el trámite de la licencia ambiental es el mecanismo legal que ha dispuesto el ordenamiento jurídico para atender eventos y proyectos que tengan esa incidencia (fols. 528 a 539 c.2).
CORTOLIMA solicitó se abstenga de acceder a las pretensiones de la demanda; manifestó que según el desarrollo probatorio, la parte demandante no logró demostrar la vulneración o amenaza a los derechos colectivos invocados y que no es sustentable que los rellenos sanitarios per se vulneren el ambiente sano; que lo que se puede concluir de las pruebas y en especial del dictamen pericial, es que el concepto de los expertos resultó favorable a la instalación de un proyecto de esta naturaleza; agregó que los asociados tienen el interés subjetivo de que las autoridades públicas actúen conforme a sus competencias y a las normas legales (art. 49, ley 99 de 1993 y decreto 1353 de 1994, entre otras) que rigen el trámite de las licencias ambientales, establecen un procedimiento reglado para que el peticionario, los terceros y la comunidad en general intervengan activamente en el desarrollo del trámite permisivo ambiental a fin de concluir o no la viabilidad ambiental del proyecto (fols. 540 a 542 c.2).
El agente del Ministerio Público destacó que si de los estudios efectuados resulta necesario implementar el proyecto, el interés particular debe ceder ante el interés público; manifestó que, no obstante lo anterior, se observa falta de liderazgo del Estado desde el inicio del proyecto a tal punto que no aparece ninguna autoridad que de manera directa se haga responsable de él y defienda sus bondades técnicas, financieras y ambientales; reiteró que es extraño que CORTOLIMA le haya dado viabilidad técnica y financiera al proyecto sin que exista evidencia de los estudios técnicos y financieros que adelantó la misma Corporación. Tal parece que los estudios sólo los ha efectuado la empresa INTERASEO S.A., interesada en el manejo del proyecto; que dentro del expediente obran conceptos técnicos disímiles, unos que favorecen la implantación del proyecto y otros que muestran sus problemas. Es claro que no hay estudios técnicos profundos que permitan determinar la calidad de los suelos y el impacto ambiental que el proyecto generaría en la fauna y en la flora del lugar, como lo reconocen los mismos profesionales encargados de efectuar los análisis respectivos; que no se llevado a cabo concertación alguna con la comunidad con respecto al proyecto, simplemente se está imponiendo; que no hay evidencia de que se haya hecho algún debate previo del proyecto entre los 25 municipios y los 2 departamentos involucrados; que la génesis del proyecto al parecer surge del sector privado (INTERASEO S.A.) sin que por parte del Estado se observen los estudios que prioricen el proyecto para los 25 municipios involucrados, los cuales son indispensables para iniciar cualquier acción; que no se ha adelantado ningún procedimiento de selección para definir que INTERASEO S.A. constituye la mejor opción de contratación; que a pesar de que las entidades cuentan con instrumentos jurídicos para hacer los estudios de prefactibilidad y factibilidad de los proyectos de inversión (como la contratación de una consultoría de acuerdo con el numerla 4º del art. 32 , ley 80 de 1993), no se observa que se haya adelantado actuación alguna al respecto; que las entidades públicas involucradas al adelantar el proyecto tal como se ha venido manejando hasta el momento han puesto en serio peligro los intereses colectivos cuya protección se solicita; que a pesar de lo afirmado, el Tribunal no podría ordenar a las autoridades abstenerse de viabilizar el proyecto ni rechazarlo puesto que estaría adentrándose en la órbita administrativa, lo que compete al Ministerio donde cursa la licencia ambiental; que tampoco hay razón para que el Tribunal proceda a ordenar la preservación de la vereda Potrerillo como área con vocación agrícola, forestal, e.t.c.; finalmente, solicitó que prospere la acción popular en el sentido de:
?- Ordenar a las entidades demandadas efectuar los análisis internos previos que incluyan los aspectos técnico, financiero, ambiental y sociológico antes de viabilizar el proyecto e involucrar en este proceso a la comunidad.
- De ser viable el proyecto, ordenar que se escoja la mejor opción contractual o asociativa, de conformidad con la ley, respetando los principios de transparencia, igualdad y el deber de selección objetiva de contratistas.
- Exigir la implementación de todos los mecanismos que preserven el medio ambiente y conserven el hábitat de los pobladores de la zona, supeditando el otorgamiento y conservación de la licencia ambiental a la implementación de tales mecanismos y a la mitigación del impacto ambiental y social\" (fols. 543 a 548 c.2).
F. Actuaciones adelantadas en el juicio:
1. El día 31 de julio de 2000, CORTOLIMA presentó certificación de los municipios del Tolima que tienen sistemas de disposición final de residuos sólidos con autorización ambiental conforme a las normas legales pertinentes (Documento público original; fol. 463 c.2).
2. El día 1 de agosto de 2000, el alcalde de Coello manifestó el rechazo al proyecto por ser nocivo para los intereses de la comunidad (Documento público en original; fols. 449 a 453 c.2).
3. El día 4 de agosto de 2000 se llevó a cabo diligencia de inspección judicial de la finca Laureles, vereda Potrerillo de Coello, decretada en el auto que abrió a pruebas. En esta se reconoció la coadyuvancia presentada por el alcalde de Coello y se determinaron los puntos que deben tratar los ingenieros y el funcionario de INGEOMINAS en sus dictámenes (Documento público en original; fols. 455 a 459 c.2).
4. El día 22 de agosto de 2000, el director de INGEOMINAS aportó la plancha topográfica correspondiente al informe técnico de la audiencia de inspección judicial al predio Los Laureles (documento público original; fol. 469 c.2).
5. El día 22 de agosto de 2000, INGEOMINAS presentó el informe técnico sobre los puntos que se le indicaron dentro de la inspección judicial realizada en el predio destinado para la ejecución del proyecto. Afirmó que las condiciones de permeabilidad, impermeabilidad e infiltración son conceptos que deben ser investigados a través de ensayos de laboratorio; que dicho estudio debió contemplarlo INTERASEO dentro del informe de impacto ambiental al representante del Ministerio del Medio Ambiente así como otros temas. Además, para que INGEOMINAS dé el concepto geológico e hidrogeológico, tendrán que participar varios profesionales lo que conlleva costos que no puede sufragar y un tiempo prudencial; lo más viable es exigir a la firma responsable del proyecto la ejecución de este tipo de estudios con la interventoría de una firma idónea ya que constituye una información básica que debe estar en el estudio de impacto ambiental del proyecto (Documento Público en original; fols. 1 a 10 c. 3).
6. El día 30 de agosto de 2000, INTERASEO presentó al Tribunal los soportes técnicos integrales del estudio de impacto ambiental del proyecto para su valoración dentro de la prueba pericial respectiva. En estos describe el proyecto, analiza la caracterización ambiental del área de estudio y hace la respectiva valoración ambiental(Documento privado en copia simple; c.5).
7. El día 5 de septiembre de 2000, el ingeniero sanitario Julio César Quintero Moncada presentó su dictamen sobre el proyecto. Concluyó que según el fundamento técnico del mismo y a partir de los procesos adelantados por INTERASEO S.A. para el lleno de los requisitos normativos, el proyecto debe continuar con los trámites hasta la obtención de los permisos para que sea ejecutado en el lote que se ha inspeccionado, pues sopesando sus fortalezas y debilidades el balance es positivo para el interés colectivo de los municipios cubiertos por este proyecto (Documento original aportado por el perito; fols. 472 a 485 c.2).
8. El día 5 de septiembre de 2000, CORTOLIMA envió comunicación al tribunal con el fin de informar que no pudo enviar los antecedentes administrativos de trámite de la licencia ambiental debido a que estos se encuentran en el Ministerio respectivo por haberse remitido las diligencias a él; agregó que el estudio de impacto ambiental no hace parte de esas diligencias debido a que esa etapa no se agotó en esta entidad (Documento público en original; fols. 11 a 13, c. 3).
9. El día 7 de septiembre de 2000, la ingeniera forestal Janneth Alarcón Galindo rindió al Tribunal el dictamen respectivo. Concluyo, así mismo, que el proyecto debe cumplir su trámite ante las autoridades ambientales competentes, las cuales podrán determinar con base en la evaluación de impactos y el Plan de Gestión Ambiental la aceptación del proyecto, el cual debe contener todas las variables sociales que no son abordadas en este dictamen y que constituyen un elemento fundamental respecto de la acogida social del mismo. (Documento original aportado por el perito; fols. 489 a 495 c.2).
10. El día 25 de septiembre de 2000, la demandante presentó objeción al dictamen pericial basado en estudios de un geólogo, dos ingenieros forestales, un ingeniero agrónomo y un administrador de empresas agropecuarias; afirmó que hay un error en el dictamen del ingeniero Julio César Moncada porque determina mal la dirección del viento afirmando que la cuchilla Baltazar será una barrera natural que impedirá el transporte de molestias hacia otros sitios; que es equivocada la conclusión del mismo perito con respecto a que existen barreras naturales que podrían obstaculizar las infiltraciones de lixiviados hacia las aguas freaticas y la no contaminación de acuíferas y aguas superficiales; que es erróneo afirmar que con la membrana geotextil se dará una impermeabilización total a la zona; que no es correcto, según afirma la ingeniera forestal, que son dos nacimientos de agua cuando se comprobó que son seis; (Documentos privados aportados en original; fols. 4 a 13 c.4).
11. El día 23 de octubre de 2000, los peritos presentaron aclaración y complementación del dictamen. Reiteraron lo expresado y además afirmaron que existen características favorables en el lote como son topografía, área, geología, barreras naturales, e.t.c. Agregaron que no es imperativo realizar un estudio de impacto ambiental paralelo puesto que su experiencia, basada en el reconocimiento de campo encuentra congruente lo planteado en el estudio hecho por INTERASEO S.A. E.S.P. Además, aclararon que si el magistrado aprobaba la realización del estudio ambiental por parte de los peritos, se debería tener cierta disponibilidad presupuestal para tal fin (Documento original aportado por los peritos; fols. 509 a 512 c.2).
12. El día 1º de noviembre de 2000, el director general de INGEOMINAS complementó el concepto técnico rendido. Afirmó que para saber si los paquetes arcillosos del lote del proyecto son impermeables o permeables habría que hacer unas perforaciones que permitan determinarlo; que para saber si los gases que emanen del relleno producirían contaminación del aire, también habría que hacer un estudio más profundo lo que le corresponde a CORTOLIMA; que para saber si se produciría un cambio en el Ph de los suelos, se necesitaría conocer los desechos que se depositarían; finalmente expresó que para profundizar habría que hacer un estudio completo y detallado de lo que quiere la demandante (Original de documento público; fols. 519 y 520 c.2).
13. El día 5 de diciembre de 2000, la Comisión Nacional de Regalías profirió la Resolución No. 1-035 mediante la cual ordenó asignar y transferir $14.977\'978.000 los cuales se deben distribuir para varios proyectos, entre ellos, el del presente caso (Documento público en copia simple; fol. 526 c.2).
14. El día 28 de diciembre de 2000, el alcalde municipal de Coello modificó su anterior posición y, en consecuencia, apoyó el proyecto por sus condiciones de favorabilidad (fol. 522 c.2).
G. Sentencia impugnada:
Declaró de una parte, no probada la objeción al dictamen pericial rendido por un ingeniero sanitario y una ingeniera forestal y de otra, negó todas las pretensiones de la demanda; manifestó, después de apreciar en conjunto las pruebas que obran en el expediente y las reglas de la sana crítica, que no hay demostración técnica y científica de que la disposición final de residuos sólidos mediante relleno sanitario en el caso particular, conlleve a daño contingente o amenaza de los derechos colectivos invocados en la demanda.
Señaló que lo único que se puede deducir del peritaje realizado es que no hay descalificación geográfica, ecológica, ambiental, económica, hídrica y social por almacenamiento de basuras en el inmueble en el que se planea implantar el relleno sanitario, que el área presenta características favorables para el desarrollo del relleno, planificación para el manejo de los residuos sólidos, de los lixiviados y de los gases y que al sopesar sus fortalezas y debilidades consideran positivo el proyecto para el interés colectivo de las entidades territoriales cuantificadas.
Afirmó que si bien la demandante descalificó por error grave el dictamen pericial el Tribunal no comparte esa calificación.
En primer lugar el a quo, indicó por qué para la actora el dictamen contiene error grave, así que se equivocaron:
? en determinar los nacimientos de agua observados el día de la inspección judicial;
? en concluir acerca de la dirección y velocidad del viento en el lugar que está proyectado para construir el relleno sanitario;
? en la determinación geológica e impermeabilización con la membrana geotextil de la zona de residuos sólidos.
En segundo lugar el a quo refirió al informe de INGEOMINAS, que según la demandante, sirve para establecer el error grave y señaló que si bien INGEOMINAS consignó apreciaciones geológicas, hidrológicas y otras de mera observación - de acuerdo al conocimiento que tiene de la región en el mapa geológico generalizado del departamento del Tolima - no se comprometió con un estudio de permeabilidad, impermeabilidad e infiltración del área donde se pretende ubicar el proyecto; por lo tanto con ese informe ni se sustituye la pericia objetada ni contiene fundamentos probatorios que sirvan para concluir su infirmación.
Anotó que a pesar de que la demandante presentó conceptos de profesionales con el fin de desvirtuar técnicamente y contradecir el dictamen pericial, son apreciaciones personales sin respaldo científico relacionado con el lugar proyectado, que impiden tenerse en cuenta en esta acción popular por no haberse incorporado debidamente como prueba de la objeción, ni son prueba de daño contingente o amenaza de los derechos colectivos cuyo amparo se solicita.
Destacó que el material probatorio no indica ni comprueba daño contingente o amenaza de los derechos colectivos; que como lo advierte INGEOMINAS para aseverar si el área presenta paquetes arcillosos permeables o impermeables se hace necesario hacer perforaciones a través de ensayos de laboratorio; que la contaminación ambiental dependerá del tipo de desechos que se lleven al relleno y del tipo de gases que produzcan su manejo y efectos para lo cual debe hacerse un estudio concienzudo sobre el sitio específico del proyecto; que las inquietudes desfavorables de la demandante con el depósito de tales residuos necesitan de una investigación detallada con participación de las autoridades competentes; que de acuerdo con la ley 99 de 1993 y su decreto reglamentario 1753 de 1994 corresponde a la autoridad ambiental competente al conceder la licencia de esta clase sujetar a su beneficiario al cumplimiento de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada, a lo que debe estar atenta la demandante, pero no adelantarse al acto administrativo que se vaya a proferir en este caso. Si éste no se ajusta a los requisitos legales como el acatamiento de las disposiciones relativas al medio ambiente y al control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico, puede emplear los recursos autorizados por el legislador sin que sea viable presumir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente porque necesita probarse (fols. 549 a 559 c.1).
G. Impugnación:
Fue presentada por la Personería Municipal de Coello (demandante) y por el Defensor del Pueblo (Regional Tolima).
La demandante solicitó que sea revocado el fallo en su totalidad y se protejan los derechos colectivos de la comunidad de Coello; reiteró su posición procesal; agregó hechos nuevos referentes, de una parte, a que INTERASEO S.A. posee antecedentes respecto a la vulneración de los derechos colectivos relacionados con el medio ambiente y, de otra, ; que con el proyecto INTERASEO S.A. y las demás firmas interesadas en su aprobación violan flagrantemente los principios que se proclaman en la Declaración de Río de junio de 1992 sobre el medio ambiente y el desarrollo (fols. 581 a 584 c.1).
El defensor del pueblo solicitó la revocatoria del fallo; se queja que Coello siempre ha estado catalogado como uno de los municipios más pobres del departamento y ahora lo quieren sumir más en el atraso con un proyecto que de ser importante y bueno se lo estarían peleando Ibagué, Bogotá, e.t.c. o cualquiera de los municipios que pretenden ir a botar allí sus desechos; señala que se están vulnerando los artículos 1º y 2 C.N. porque las autoridades que han tomado la decisión de hacer un botadero de basura no han tenido en cuenta la autonomía de las entidades territoriales, ni han dado la oportunidad a las personas del municipio para que participen en la toma de una decisión tan esencial para ellos; afirma que los dictámenes muestran todo lo que puede ser objeto de daño; reitera los alegatos de conclusión realizados por el agente del Ministerio Público. (fols. 567 a 572 c.1).
Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado se procede a resolver previas las siguientes,
III. CONSIDERACIONES:
Corresponde a la Sala decidir sobre la impugnación presentada por la Personería del Municipio de Coello (demandante) y por el Defensor del Pueblo (regional Tolima) contra la sentencia proferida el 15 de febrero de 2001 por el Tribunal Administrativo del Tolima.
A. Generalidades sobre la acción popular.
Tiene por objeto la protección y defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce a un ambiente sano, el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, entre otros, y por su causa toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que \"hayan violado o amenacen violar\" los derechos e intereses colectivos (arts. 88 C. N., y 2, 9 ley 472 1998).
La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las conductas provenientes de acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones, por regla general (art. 15 ley 472 1998).
La mencionada acción tiene como finalidad o evitar el daño contingente, o hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravios sobre estos derechos e intereses colectivos y/o restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible (art. 2).
Por lo tanto la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos:
? La acción u omisión del demandado - autoridad pública o particular en ejercicio de función administrativa - y
? La amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos
Partiendo de esos supuestos, la Sala examinará si es cierto, como lo afirman los recurrentes, que la demanda sí debió prosperar.
B. Caso concreto:
La demanda dice imputar a los demandados Nación (Ministerio de Medio Ambiente), CORTOLIMA e INTERASEO conductas que amenazan derechos e intereses colectivos como son el medio ambiente sano, el equilibrio ecológico y la salubridad pública.
A. Antes de hacer referencia a los antecedentes fácticos la Sala se detendrá en las previsiones panorámicas legislativas sobre el medio ambiente, su impacto y las licencias.
? La Constitución Nacional de 1991 responsabiliza al Estado y a las personas de proteger las riquezas culturales y naturales del país; establece la responsabilidad del Estado en el saneamiento ambiental; indica que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano; protege la diversidad e integridad del ambiente y facilita la participación de las comunidades en las decisiones que puedan afectarla; también la Carta Política prescribe que el Estado planificará el manejo y explotación de los recursos naturales y controlará los factores de deterioro ambiental (arts 8, 40, 79, 80 y 81).
? El decreto ley 2.811 de 1974 (Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente) y la ley 09 de 1973 (Código Sanitario Nacional) vinculan los efectos sobre el medio ambiente con la salud humana y los aspectos sanitarios.
? La ley 99 de 1993, por medio dela cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente y varias Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), organizó el Sistema Nacional Ambiental y fijó el requisito de la licencia ambiental previa para el desarrollo de proyectos, obras o actividades que generen un efecto grave sobre el medio ambiente. En especial el artículo 49 expresa:
?De la obligatoriedad de la licencia ambiental. La ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de una licencia ambiental\".
El decreto reglamentario 1.753 de 1994, ?Por el cual se reglamentan parcialmente los títulos octavo y doce de la ley 99 de 1993, sobre licencias ambientales\", define entre otros qué se entiende por \"Plan de Manejo Ambiental\"; dice que es el que de manera detallada establece \"las acciones que se requieren para prevenir, mitigar, controlar, compensar y corregir los posibles efectos o impactos ambientales negativos causados por un proyecto, obra o actividad\". Se manifiesta además sobre los siguientes puntos:
? ?Proyecto, Obra o Actividad\" incluye la planeación, ejecución, emplazamiento, instalación, construcción, montaje, ensamble, mantenimiento, operación, funcionamiento, modificación, y desmantelamiento, abandono, terminación, del conjunto de todas las acciones, usos del espacio, actividades e infraestructura relacionadas y asociadas con su desarrollo; que
? \"Análisis de riesgo\" es el estudio o evaluación de las circunstancias, eventualidades o contingencias que en desarrollo de un proyecto, obra o actividad puede generar peligro de daño a la salud humana, al medio ambiente y a los recursos naturales (art. 1º).
? ?La Licencia Ambiental? es la autorización que otorga la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo, a una persona, para la ejecución de un proyecto, obra o actividad que conforme a la ley y a los reglamentos, puede producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, y en la que se establecen los requisitos, obligaciones y condiciones que el beneficiario de la Licencia Ambiental debe cumplir para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada\" (art. 2).
? Competencia del Ministerio del Medio Ambiente: \"(...) En los proyectos, obras o actividades que pretenda adelantar el Gobierno mediante el sistema de concesión, el pronunciamiento del Ministerio del Medio Ambiente sobre el Diagnóstico Ambiental de Alternativas será condición previa para el otorgamiento de dicha concesión\" (Parágrafo 3º, art. 7).
? Acerca de los estudios de impacto ambiental el artículo 27 ordena que estos no se deben aprobar sino que se deben hacer conceptos técnicos, con base en los cuales la autoridad ambiental decide sobre el otorgamiento o no de Licencia Ambiental.
B. Medio ambiente:
El anterior principio de legalidad muestra, hace patente, que el constituyente como el legislador son conocedores de la realidad de los hechos sociales y de su impacto sobre el medio ambiente; del reflejo que la industrialización, las actividades modernas traen sobre aquel y de la consecuencia que sobre el mismo apareja el desarrollo de esas situaciones y el efecto que dejan algunas actuaciones diarias del hombre.
En ese principio de legalidad se incluyen entonces normas que permiten, bajo ciertas condiciones, que el medio ambiente debe soportar. Por ello el Estado el titular original de la función legislativa y administrativa ha tomado en sus decisiones, político - constitucionales - ejecutivas, medidas programáticas de adecuación para que los hechos de impacto ambiental que puedan ocurrir sacrifiquen a lo menos, negativamente, la naturaleza y con esas medidas, se prevengan o se castiguen, la amenaza y/o vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados, entre otros, con el medio ambiente sano.
A lo anterior se explica:
? Que entre otras muchas disposiciones constitucionales, se diga que el Estado controlará los factores de deterioro ambiental (art. 80);
? Que la ley 99 de 1993 haya instituido el mecanismo previo de la Licencia Ambiental para el desarrollo de proyectos, obras o actividades que generen un efecto grave sobre el medio ambiente (art. 49); queda pues a manos de la autoridad administrativa competente definir si hay lugar o no al otorgamiento de la licencia, cuando la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje;
? Que el decreto reglamentario 1.753 de 1994 también señale políticas administrativas que se requieren para prevenir, mitigar, controlar, compensar y corregir los posibles efectos o impactos ambientales negativos causados por un proyecto, obra o actividad; le imponga a la autoridad administrativa competente el estudio de \"análisis de riesgo\" para evaluar las eventualidades o contingencias que en desarrollo de un proyecto, obra o actividad puede generar peligro de daño a la salud humana, al medio ambiente y a los recursos naturales; que en el otorgamiento de la licencia ambiental el Estado reconoce que en la ejecución de una actividad se \"puede producir deterioro grave \" y como obligación al beneficiario de la misma se le condiciona el ejercicio de la licencia a la realización de ciertas conductas que tiendan a mitigar, corregir y manejar los efectos ambientales.
C. ¿Los demandados amenazan o vulneran el derecho al medio ambiente sano?.
1. La Sala advierte, en primer término, que CORTOLIMA no está legitimada materialmente por pasiva para soportar las pretensiones procesales manifestadas en ejercicio de la acción popular porque ella no es autoridad administrativa que esté relacionada con hechos de amenaza o vulneración.
Los antecedentes probatorios muestran que INTERASEO, el interesado en la obtención de la licencia ambiental para la ejecución de un proyecto de relleno sanitario de residuos sólidos, en ejercicio del derecho de petición provocó una actuación administrativa ante CORTOLIMA y que esta autoridad luego de emitir concepto técnico y financiero, al proyecto, advirtió que el competente es el Ministerio del Medio Ambiente, porque ese proyecto sería de ejecución en distintas jurisdicciones a la suya (art. 8 decreto 1.753 de 1994).
En tal sentido advierte la Sala que efectivamente el decreto reglamentario 1.753 de 1994 dispone al respecto que ?Cuando por la naturaleza del proyecto, obra o actividad, los efectos ambientales se produzcan en el área de jurisdicción de varias autoridades ambientales, el procedimiento para el otorgamiento de la Licencia Ambiental será adelantado por el Ministerio del Medio Ambiente o por la entidad que determine (inciso 1º, art. 15).
En consecuencia se observa que el mero concepto técnico - financiero favorable de CORTOLIMA, seguido de su propia manifestación de incompetencia y la remisión al Ministerio de Medio Ambiente, no pueden constituirse en conducta administrativa que amenace o vulnere los derechos e intereses señalados en la demanda.
La Sala observa que la acción popular tiene, en su materia, una riqueza enorme para el control por parte de todos - concepto democrático - para ayudar en la función contralora del Estado, pero advierte que hay veces su ejercicio si bien tiene la intención de proteger la amenaza o vulneración a derechos e intereses colectivos los hechos por los cuales se promueven no tienen existencia real o existiendo no tienen la calidad de ser o amenazadores o vulneradores de aquellos.
2. Conductas que se imputan a un particular, INTERASEO, y a la NACIÓN (Ministerio del Medio Ambiente) :
a. El Consejo de Estado observa:
? Que el demandante, Personera Municipal de Coello, promovió la acción popular el día 10 de mayo antes de que el Ministerio del Medio Ambiente diera inicio a la solicitud de INTERASEO, antes de que el asunto le fuera remitido por CORTOLIMA; se recuerda que esa petición fue promovida en ejercicio del derecho de petición en interés particular y con el objeto de obtener licencia ambiental previa para la realización del proyecto de relleno sanitario de residuos sólidos.
? Que el Ministerio del Medio Ambiente en el ejercicio de sus funciones adelanta en la actualidad esa actuación administrativa pero solo con posterioridad a la presentación de la demanda popular, como ya se explicará.
a.1. Está probado que antes de que CORTOLIMA enviara el expediente administrativo al Ministerio del Medio Ambiente, ocurrieron los siguientes hechos, sobre el proyecto de INTERASEO que tiene como objeto impulsar una gestión integral de residuos y un plan de vertederos incontrolados, la clausura de los botaderos a campo.