BR - PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. A??O CIVIL P?BLICA. TOMBAMENTO PROVIS?RIO. EQUIPARA??O AO DEFINITIVO. EFIC?CIA.
RECURSO ESPECIAL Nº 753.534 - MT (2005/0086165-8) (f)
RELATOR : MINISTRO CASTRO MEIRA
RECORRENTE : INSTITUTO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO
NACIONAL - IPHAN
PROCURADOR : MARIA JUSCILENE DE LIMA CAMPOS E OUTRO(S)
RECORRIDO : SEBASTIÃO DA SILVA GREGÓRIO
ADVOGADO : SEBASTIÃO DA SILVA GREGÓRIO (EM CAUSA PRÓPRIA)
RELATÓRIO
O EXMO. SR. MINISTRO CASTRO MEIRA (Relator):
especial fundado na alínea "a" do permissivo constitucional e interposto contra acórdão proferido
pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado:
Cuida-se de recurso
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
TOMBAMENTO. ATO COMPLEXO. DEMOLIÇÃO DE CONSTRUÇÃO ANTERIOR À
HOMOLOGAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA
CONTRA O AUTOR. DESCABIMENTO.
1. O artigo 9º do Decreto-lei nº 25/37 dispõe que somente o ato formal de
tombamento inscrito no livro próprio do Poder Público competente estabelece a afetação.
Sendo assim a mera publicação do edital de tombamento não basta para a produção dos
efeitos do tombamento, que só se torna ato perfeito a partir da homologação.
2. Por todas as provas e documentos carreados aos autos, resta inequívoco que na
data da homologação não mais existia um prédio de valor histórico, e sim o prédio de
características modernas que se pretende demolir com a presente ação.
3. Na ação civil pública, salvo comprovada má-fé, não há condenação do autor a
pagar honorários de sucumbência, nos termos do art.18, da Lei nº 7347/85.
4. Recurso improvido. Remessa oficial parcialmente provida (fl. 410).
O ora recorrente alega que o acórdão questionado desrespeitou o disposto nos arts. 10,
17 e 18 do Decreto-Lei nº 25/37, porquanto a partir da publicação do tombamento provisório e do
transcurso do respectivo prazo para impugnação estaria estabelecida sua eficácia e também dos
efeitos de restrição sobre os imóveis circunscritos nos limites daquela área.
Sem contrarrazões (fl. 446-verso).
Admitido o recurso especial na origem (fls. 448-451).
O Ministério Público, em parecer subscrito pelo ilustre Subprocurador-Geral da
República Dr. Fernando H. O. de Macedo, opina pelo não conhecimento do recurso ou, se
conhecido, pelo seu não provimento (fls. 456-458).
É o relatório.
RECURSO ESPECIAL Nº 753.534 - MT (2005/0086165-8) (f)
EMENTA
PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
TOMBAMENTO PROVISÓRIO. EQUIPARAÇÃO AO DEFINITIVO. EFICÁCIA.
1. O ato de tombamento, seja ele provisório ou definitivo, tem por finalidade
preservar o bem identificado como de valor cultural, contrapondo-se, inclusive, aos
interesses da propriedade privada, não só limitando o exercício dos direitos inerentes ao
bem, mas também obrigando o proprietário às medidas necessárias à sua conservação. O
tombamento provisório, portanto, possui caráter preventivo e assemelha-se ao definitivo
quanto às limitações incidentes sobre a utilização do bem tutelado, nos termos do
parágrafo único do art. 10 do Decreto-Lei nº 25/37.
2. O valor cultural pertencente ao bem é anterior ao próprio tombamento. A
diferença é que, não existindo qualquer ato do Poder Público formalizando a necessidade
de protegê-lo, descaberia responsabilizar o particular pela não conservação do
patrimônio. O tombamento provisório, portanto, serve justamente como um
reconhecimento público da valoração inerente ao bem.
3. As coisas tombadas não poderão, nos termos do art. 17 do Decreto-Lei nº
25/37, ser destruídas, demolidas ou mutiladas. O descumprimento do aludido preceito
legal enseja, via de regra, o dever de restituir a coisa ao
Excepcionalmente, sendo manifestamente inviável o restabelecimento do bem ao seu
formato original, autoriza-se a conversão da obrigação em perdas e danos.
4. À reforma do aresto recorrido deve seguir-se à devolução dos autos ao
Tribunal
exame da apelação do IPHAN e aplique o direito consoante o seu convencimento, com a
análise das alegações das partes e das provas existentes.
5. Recurso especial provido em parte.
status quo ante . a quo para que, respeitados os parâmetros jurídicos ora estipulados, prossiga o
VOTO
O EXMO. SR. MINISTRO CASTRO MEIRA (Relator):
o IPHAN aponta violação dos arts. 10, 17 e 18, do Decreto-Lei 25/37, que assim preconizam:
Como consta do relatório,
Art. 10. O tombamento dos bens, a que se refere o art. 6º desta lei, será
considerado provisório ou definitivo, conforme esteja o respectivo processo iniciado pela
notificação ou concluído pela inscrição dos referidos bens no competente Livro do Tombo.
Parágrafo único. Para todas os efeitos, salvo a disposição do art. 13 desta lei, o
tombamento provisório se equiparará ao definitivo.
Art. 17. As coisas tombadas não poderão, em caso nenhum ser destruidas,
demolidas ou mutiladas, nem, sem prévia autorização especial do Serviço do Patrimônio
Histórico e Artistico Nacional, ser reparadas, pintadas ou restauradas, sob pena de multa de
cincoenta por cento do dano causado.
Parágrafo único. Tratando-se de bens pertencentes á União, aos Estados ou aos
municípios, a autoridade responsável pela infração do presente artigo incorrerá
pessoalmente na multa.
Art. 18. Sem prévia autorização do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico
Nacional, não se poderá, na vizinhança da coisa tombada, fazer construção que lhe impeça
ou reduza a visibílidade, nem nela colocar anúncios ou cartazes, sob pena de ser mandada
destruir a obra ou retirar o objeto, impondo-se nêste caso a multa de cincoenta por cento do
valor do mesmo objeto.
Nada obstante a Corte de origem não tenha emitido juízo de valor sobre as normas
veiculadas nos arts. 17 e 18 do DL nº 25/37, é certo que se deteve na análise do questionamento
quanto à existência ou não de diferença entre os efeitos do tombamento provisório e do definitivo, o
que configura o prequestionamento ? ainda que o dispositivo legal em referência não tenha sido
expressamente citado ? e autoriza a análise da arguição de ofensa ao art. 10 do mesmo diploma
legal, notadamente seu parágrafo único.
Para melhor elucidação, transcrevo a íntegra do voto condutor do aresto questionado,
com destaque para o trecho em que induvidosamente a matéria controversa recebeu carga decisória
pelo Tribunal
a quo :
O tombamento, ao limitar aspectos do direito de propriedade, serve de instrumento
útil à preservação do patrimônio histórico nacional. Por outro lado, para que o tombamento
seja legítimo e possa produzir seus efeitos, deve obedecer a um processo próprio, específico,
individualizado, com ampla defesa dos proprietários.
O artigo 9º do Decreto-lei nº 25/37 dispõe que somente o ato formal de
tombamento inscrito no livro próprio do Poder Público competente estabelece a afetação.
Sendo assim a mera publicação do edital de tombamento não basta para a produção
dos efeitos do tombamento, que só se torna ato perfeito a partir da homologação.
Esse é o entendimento firmado nesta Corte:
ADMINISTRATIVO. TOMBAMENTO .
1.O tombamento constitui ato complexo que, como bem sabido,
caracteriza-se pela manifestação sucessiva de dois ou mais órgãos da
administração, quer singular, quer coletivo.
2. O ato de tombamento só se completa com o ato de homologação e não
retira ele do particular a sua propriedade, mas tão-só, no interesse do bem cultural
a ser preservado, limita o seu uso, sob determinados aspectos como, por exemplo,
demolição ou modificação de fachada.
3. É o tombamento a intervenção do Estado no domínio da propriedade
privada, frize-se, tão-só para preservá-la no interesse, por exemplo, histórico,
artístico ou paisagístico.
4. Apelação e remessa providas, para julgar extinto o processo sem
julgamento do mérito, com base no art. 267, VI, do CPC. Custas pela apelada e
verba honorária de 10% sobre o valor atualizado da causa. (TRF1 AC
94.01.07553-0 /PA ; Relator JUIZ CARLOS FERNANDO MATHIAS;
SEGUNDA TURMA ; DJ 21 /08 /1997).
Pois bem. O documento de fl.28, juntado à petição inicial, não deixa dúvidas que a
homologação do tombamento ocorreu em 04 de novembro de 1992. Desse modo, é a partir
dessa data que o imóvel sofreu a restrição, não podendo mais proceder, sem autorização do
IPHAN, a qualquer intervenção física, salvo obras de conservação.
Por todas as provas e documentos carreados aos autos, resta inequívoco que em
1992 não existia mais um prédio de valor histórico, e sim o prédio de características
modernas que se pretende demolir com a presente ação.
Destarte, não procede a alegação de que, em desobediência ao tombamento do
Centro Histórico de Cuiabá/MT, o Réu/Apelado demoliu prédio histórico, criando nova
estrutura e descaracterizando a forma original que se queria preservar.
No que se refere à remessa oficial, vê-se que a sentença encontra-se equivocada na
parte em que condenou o Autor a pagar ao Réu honorários de sucumbência, vez que, no
caso, salvo comprovada má-fé, que no caso não se cogitou nem se configurou, tais
honorários são indevidos, nos termos do art.18, da Lei nº 7347/85.
Pelo exposto, nego provimento à apelação e dou parcial provimento à remessa
oficial apenas para o fim de excluir da condenação a parcela alusiva a honorários de
advogado (fls. 401-402).
Superada a etapa do conhecimento, passo ao mérito da discussão.
O Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN ajuizou ação civil
pública contra proprietário de imóvel localizado no Centro Histórico de Cuiabá/MT, buscando a
demolição e reconstrução do bem aviltado.
O Tribunal Regional Federal da 1ª Região considerou regular demolição de bem
imóvel, ao fundamento de que somente o ato formal de tombamento inscrito no livro próprio do
Poder Público competente e concretizado pela homologação realizada em 04.11.1992, é que
estabeleceu a afetação do bem, impondo, a partir daí, as restrições ao patrimônio do particular.
No presente recurso, insurge-se o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
- IPHAN argumentando que o tombamento provisório tem o mesmo efeito de proteção que a
restrição cabível ao definitivo.
Sustenta que, independentemente da situação do imóvel, a realização de reformas
naquele bem, após o tombamento, necessita de autorização da entidade responsável pela
preservação do patrimônio histórico. Acrescenta que a execução da obra impugnada agride a
ambiência, harmonia e volumetria do Centro Histórico de Cuiabá/MT.
A controvérsia para deslinde diz respeito à eficácia do tombamento provisório.
Nesse ponto, uma interpretação sistemática das normas sobre o tombamento conduz à
procedência da irresignação.
Com efeito, há precedente desta Corte (Recurso Ordinário em Mandado de Segurança
nº 8.252/SP, Ministra Laurita Vaz, publicado no DJ de 24.2.2003, p. 215), que adequadamente
analisa os efeitos do tombamento provisório. Dele destaco a seguinte passagem do voto condutor:
O ato de tombamento definitivo deve observar, para a sua realização e
concretização, os requisitos formais do Decreto-Lei n.º 25/1937 e as características relativas
ao bem a ser tombado.
Inicia-se por deliberação do órgão competente (art. 9.º, do Decreto-Lei n.º
25/1937), e deve realizar, antes de seu decreto final, uma fase de investigação onde peritos
procederão à identificação, descrição e classificação do bem, segundo suas características,
de acordo com a legislação de proteção cultural.
Esta fase investigativa e técnica é lenta e complexa, podendo a sua conclusão
demorar meses, porquanto não está sujeita a prazo legal. Sucede, todavia, que durante esse
lapso temporal, o proprietário do bem pode danificá-lo ou descaracterizá-lo, no intuito de
impedir o seu tombamento.
Ciente da possibilidade de ocorrência desta conduta deliberada e, também,
desesperada que poderá o proprietário do bem a ser tombado vir a cometer, o legislador
criou, como forma impeditiva desta, a figura do tombamento provisório.
Trata-se, portanto, de medida precária e acautelatória de preservação de bem até a
conclusão dos pareces técnicos e da inscrição deste no livro de tombo.
Aliás, é essa a conclusão disposta no art. 10 do Decreto n.º 25/1937, que institui a
figura do tombamento definitivo e provisório, igualando-os quanto à sua eficácia
?Art. 10. O tombamento dos bens, a que se refere o art. 6.º desta lei, será
considerado provisório ou definitivo, conforme esteja o respectivo processo
iniciado pela notificação ou concluído pela inscrição dos referidos bens no
competente Livro do Tombo.
Parágrafo único. Para todos os efeitos, salvo a disposição do art. 13 desta
lei,
, in verbis : o tombamento provisório se equiparará ao definitivo .?
Nesse particular, cumpre trazer a colação a tese desenvolvida pelo professor
FERREIRA DE FARIA, em sua obra Curso de Direito Administrativo Positivo, que de
forma esclarecedora interpreta o retromencionado dispositivo legal:
?O tombamento provisório, sendo equiparado ao definitivo, acarreta à
Administração o dever de preservar e conservar o bem tombado, impondo e
fazendo cumprir sanções próprias nos casos de danos provocados, mesmo por
terceiros. ?
Sendo assim, conclui-se que o instituto do tombamento provisório
procedimental precedente
assecuratória da eficácia que este poderá, ao final, produzir."
não é fase do tombamento definitivo. Caracteriza-se como medida
Este precedente recebeu a seguinte ementa:
RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERRA DO
GUARARÚ. TOMBAMENTO. DISCUSSÃO QUANTO À PRECEDÊNCIA DO
PROCESSO DE TOMBAMENTO PROVISÓRIO AO DEFINITIVO. INCOERÊNCIA.
1. O instituto do tombamento provisório não é fase procedimental precedente do
tombamento definitivo. Caracteriza-se como medida assecuratória da eficácia que este
poderá, ao final, produzir.
2. A caducidade do tombamento provisório, por excesso de prazo, não prejudica o
definitivo, Inteligência dos arts. 8º, 9º e 10º, do Decreto Lei 25/37.
3. Recurso ordinário desprovido.
Dessa forma, como bem colocado pela relatora do citado precedente, o tombamento
provisório se equipara ao definitivo, conferindo-se-lhe eficácia quanto aos efeitos de restrição e
proteção ao bem tutelado, nos termos preconizados no parágrafo único do art. 10 do Decreto-Lei nº
25/37, norma que trata da proteção do patrimônio histórico e artístico nacional.
Em estudo específico deste tema, Marcos Paulo de Souza Miranda bem explicita o
aspecto ora focalizado:
O tombamento provisório é um meio célere e eficaz para impedir a
destruição da coisa objeto do processo, uma vez que, para todos os efeitos legais, ele
equivale ao tombamento definitivo, exceto no que tange à averbação no registro de
imóveis. (Instrumentos de Proteção ao Patrimônio Cultural. Belo Horizonte: Del
Rey, 2006, p. 118).
O ato de tombamento, seja ele provisório ou definitivo, tem por finalidade preservar o
bem identificado como de valor cultural, contrapondo-se, inclusive aos interesses da propriedade
privada, não só limitando o exercício dos direitos inerentes ao bem, mas também obrigando o
proprietário às medidas necessárias à sua conservação.
Outro não é o objetivo do tombamento provisório, senão o de resguardar as
características do objeto do processo de declaração de proteção definitiva, conferindo-se todas as
garantias a serem dispensadas ao procedimento definitivo.
Se assim não fosse, o instituto do próprio tombamento estaria fadado a perder a sua
efetividade, pois, ao tomar ciência do propósito do Poder Público, o proprietário do bem protegido
estaria, em tese, autorizado a destruí-lo, afastando o procedimento administrativo de sua primordial
finalidade, que é a preservação do valor cultural tutelado.
Ademais, deve-se considerar que o valor cultural agregado ao bem é anterior ao próprio
tombamento. A diferença é que, não existindo qualquer ato do Poder Público formalizando a
necessidade de protegê-lo, descaberia responsabilizar o particular pela não conservação do
patrimônio. O tombamento provisório, portanto, serve justamente como um reconhecimento
público da valoração inerente ao bem.
Nas palavras de Hugo Nigro Mazzilli:
O tombamento, forma especial de proteção administrativa a bem de valor
cultural, tem caráter meramente declaratório, ou seja, o atributo valor cultural deve
preceder ao tombamento. É porque o bem tem valor cultural que deve ser tombado; o
valor cultural não decorre do tombamento, em sim o inverso é que deve ocorrer. (A
Defesa dos Interesses Difusos em Juízo. 21. ed. São Paulo: Saraiva, p. 222).
Dessa forma, há que se conferir proteção jurídica ao bem objeto do tombamento desde a
fase do decreto provisório, garantindo-se a eficácia do instituto após concluído todo o processo, por
mais que dure no tempo.
Com efeito, nos termos do art. 17 do Decreto-Lei nº 25/37, as coisas tombadas não
poderão ser destruídas, demolidas ou mutiladas. O descumprimento do aludido preceito legal
enseja, via de regra, o dever de restituir a coisa ao
manifestamente inviável o restabelecimento do bem ao seu formato original, autoriza-se a
conversão da obrigação em perdas e danos.
Sucede que, ao dirimir a querela, o voto condutor do aresto contestado restringiu-se a
professar que "
inscrito no livro próprio do Poder Público competente estabelece a afetação. Sendo assim a mera
publicação do edital de tombamento não basta para a produção dos efeitos do tombamento, que só
status quo ante . Excepcionalmente, sendo o artigo 9º do Decreto-lei nº 25/37 dispõe que somente o ato formal de tombamento
se torna ato perfeito a partir da homologação
Diante do que foi exposto, conclui-se que a tese sufragada pelo Tribunal
da melhor interpretação dos preceitos legais pertinentes. Entretanto, não é possível acolher
integralmente a tese recursal, pois o aresto impugnado não contemplou a análise dos elementos
fáticos necessários para a imediata aplicação do entendimento ora adotado, sobretudo os dados
relativos à data em que a parte adversa promoveu as diversas alterações no imóvel em questão,
circunstância temporal determinante à procedência ou não da ação civil pública ajuizada pelo
IPHAN.
Ressalte-se, por oportuno, que não há se falar em omissão, pois a análise fática
empreendida na origem está congruente com a interpretação jurídica adotada naquela oportunidade.
Também não é o caso de revalorar provas, pois as circunstâncias fáticas aqui destacadas sequer
foram objeto de apreciação pela Corte Regional.
Nesse passo, à reforma da tese estampada no aresto recorrido deve seguir-se a
devolução dos autos ao Tribunal
estipulados, prossiga o exame da apelação do IPHAN e aplique o direito conforme consoante o seu
convencimento à luz do contexto fático-probatório da demanda.
Ante o exposto,
" (fls. 401). a quo destoa a quo para que, respeitados os parâmetros jurídicos ora dou provimento em parte ao recurso especial.
É como voto.