BR - Os limites da pesquisa mineral com guia de utilizacao - Marcos Paulo de Souza Miranda
Marcos Paulo de Souza Miranda
Coordenador da Promotoria Estadual de Defesa do Patrimônio Cultural e Turístico de Minas Gerais. Especialista em Direito
Ambiental. Doutorando em Ciências Jurídicas e Sociais. Professor de Direito do Patrimônio Cultural e de Direito Processual
Ambiental.
Secretário da Associação Brasileira dos Membros do Ministério Público de Meio Ambiente.
SUMÁRIO: 1. A FINALIDADE DA PESQUISA MINERAL. 2. A GUIA DE UTILIZAÇÃO. 3. EXIGÊNCIAS
ADMINISTRATIVAS E AMBIENTAIS PARA A PESQUISA MINERAL CLÁSSICA. 4. EXIGÊNCIAS AMBIENTAIS PARA A
PESQUISA MINERAL COM GUIA DE UTILIZAÇÃO. 5. CONCLUSÕES.
1. A FINALIDADE DA PESQUISA MINERAL
Segundo o Código de Mineração (art. 14), entende-se por pesquisa mineral a execução dos trabalhos necessários à definição
da jazida, sua avaliação e a determinação da exeqüibilidade do seu aproveitamento econômico. Ainda segundo a norma, a
pesquisa mineral compreende, entre outros, os seguintes trabalhos de campo e de laboratório: levantamentos geológicos
pormenorizados da área a pesquisar, em escala conveniente, estudos dos afloramentos e suas correlações, levantamentos
geofísicos e geoquímicos; aberturas de escavações visitáveis e execução de sondagens no corpo mineral; amostragens
sistemáticas; análises físicas e químicas das amostras e dos testemunhos de sondagens; e ensaios de beneficiamento dos
minérios ou das substâncias minerais úteis, para obtenção de concentrados de acordo com as especificações do mercado ou
aproveitamento industrial.
Nos termos do art. 22, § 2º. do Código de Mineração, é admitida, em caráter excepcional, a extração de substâncias minerais
em área titulada, antes da outorga da concessão de lavra, mediante prévia autorização do DNPM, observada a legislação
ambiental pertinente.
Obviamente que essa exceção está vinculada ao atendimento dos objetivos finalísticos da pesquisa mineral, quais sejam: a
definição da jazida, sua avaliação e a determinação da exeqüibilidade do seu aproveitamento econômico
Por isso, a pesquisa mineral não pode ser desvirtuada para, faticamente, corresponder a uma verdadeira lavra, que consiste
no conjunto de operações coordenadas objetivando o aproveitamento industrial da jazida, desde a extração das substâncias
minerais úteis que contiver, até o beneficiamento das mesmas (art. 36 do Código de Mineração).
Nesse sentido, já se manifestou a jurisprudência:
O Alvará de Pesquisa não é suficiente para permitir a lavra do recurso mineral consistente no "conjunto de operações
coordenadas objetivando o aproveitamento industrial da jazida, desde a extração das substâncias minerais úteis que contiver,
até o beneficiamento das mesmas" (artigo 36), sendo necessária a autorização do Ministro das Minas e Energia, conforme
disposto no artigo 43 do Código de Mineração. (TRF 3ª R.; ACR 18633; Proc. 2001.61.05.002522-8; SP; Primeira Turma; Relª
Desª. Fed. Vesna Kolmar; DJU 08/02/2008; Pág. 1888)
Embora comprovada a autorização para pesquisa no local, esta não é suficiente para que se possam explorar os minerais,
havendo necessidade de concessão de lavra, de acordo com o Código de Mineração. Recurso não provido. (TJMG - APELAÇÃO
CÍVEL N° 1.0568.08.010010-6/001 ? Rel. DES. GUTEMBERG DA MOTA E SILVA. J. 09/06/2009);
Entretanto, verifica-se, na prática, que é muito comum a extração de substâncias minerais em larga escala, ainda na
mera fase de pesquisa, em total desconformidade com os objetivos de tal instituto, constituindo-se, em verdade, em uma
antecipação da fase de lavra, em que as exigências ambientais são muito maiores (Resoluções CONAMA 09 e 10, de 1990).
A extração, por anos a fio, de quartzito no Sul de Minas Gerais e de granito na região do Vale do Jequitinhonha,
substâncias minerais conhecidas na região há décadas e sabidamente objeto de grande procura comercial no mercado
nacional e internacional, são exemplos contudentes de como a guia de utilização tem sido utilizada indevidamente em nosso
Estado, com os conseqüentes reflexos negativos para o meio ambiente, posto que tais atividades não são precedidas dos
necessários estudos de impacto ambiental.
O discurso segundo o qual atividades de pesquisa minerária não causam impactos ambientais negativos padece de
sustentação. Aliás, a própria Lei 7.805/89, preocupada com as agressões decorrentes de atividades de pesquisa, normatizou:
Art. 17 - A realização de trabalhos de pesquisa e lavra em áreas de conservação dependerá de prévia autorização do órgão
ambiental que as administre.
Art. 18 - Os trabalhos de pesquisa ou lavra que causarem danos ao meio ambiente são passíveis de suspensão temporária ou
definitiva, de acordo com parecer do órgão ambiental competente.
Art. 19 - O titular de autorização de pesquisa, de permissão de lavra garimpeira, de concessão de lavra, de licenciamento ou
de manifesto de mina responde pelos danos causados ao meio ambiente.
2. A GUIA DE UTILIZAÇÃO
Para fins de se viabilizar a extração excepcional de substância mineral durante a fase de pesquisa, foi instituída a Guia de
Utilização, que é o ato pelo qual o DNPM outorga ao minerador o direito de, excepcionalmente, repita-se, e sob determinadas
condições, proceder à lavra de substâncias minerais durante o período de pesquisa da jazida.
Em nível regulamentar, a Portaria DNPM n° 144, de 03 de maio de 2007, trata da extração de substâncias minerais antes
da outorga de concessão de lavra, e estabelece, em seu art. 2º., que para efeito de emissão da Guia de Utilização serão
consideradas como excepcionais as seguintes situações:
I ? aferição da viabilidade técnico-econômica da lavra de substâncias minerais no mercado nacional e/ou internacional;
II ? a extração de substâncias minerais para análise e ensaios industriais antes da outorga da concessão de lavra; e
III ? a comercialização de substâncias minerais face à necessidade de fornecimento continuado da substância visando
garantia de mercado, bem como para custear a pesquisa.
Nada temos a opor em relação aos incisos I e II, posto que amparam situações excepcionais compatíveis com os objetivos da
pesquisa mineral, já analisados.
Entretanto, não cremos ser necessário maior esforço exegético para se concluir que o inciso III, ao fazer menção à
comercialização de produtos minerais e ao custeio das pesquisas, extrapola ? e muito ? o poder regulamentar para, em
verdade, criar novas hipóteses para a uso da Guia de Utilização em total descompasso com o seu objetivo previsto em lei.
Ora, o princípio da legalidade, que rege a atuação da Administração Pública, impõe que sua vontade decorra exclusivamente
da lei, ou seja, só poderá fazer o que a lei permite. Por isso, não existe permissivo legal para que seja concedida guia de
utilização para fins diversos daqueles previstos no Código de Mineração.
Logo, a nosso sentir, o inciso III mostra-se como dispositivo absolutamente inválido, por inovar o ordenamento jurídico em
total desconformidade com atos normativos superiores.
Como já decidido pelo TRF-2 acerca de Instrução Normativa do DNPM:
Não pode a Administração Pública sob a justificativa de se encontrar atuando no exercício do poder regulamentar que lhe é
conferido, contrariar o que está disposto na Lei, nem criar direitos, impor obrigações, proibições ou penalidades que nela não
estejam previstos, sob pena de flagrante ofensa ao princípio da legalidade (TRF 2ª R.; APL-MS 2003.50.01.004861-0; Sétima
Turma Especializada; Rel. Des. Fed. Theophilo Miguel; DJU 27/01/2009; Pág. 74)
Em verdade, tal dispositivo abre a possibilidade de ?aventureiros da mineração?, que sequer têm condições de arcar
com despesas básicas do empreendimento, desenvolver verdadeiras atividades de lavra a fim de obter lucros imediatos que
jamais retornarão sequer para a recuperação da área degradada pela atividade minerária. Sabem bem disso os profissionais
que militam na área e enfrentam dificuldades imensas para a recuperação de passivos ambientais deixados por esses
indivíduos que auferem expressivos lucros, mas cujos prejuízos são herdados pela coletividade.
Permitir o uso das Guias de Utilização para tal finalidade é descumprir os mandamentos legais sobre o tema e permitir
a degradação do meio ambiente com base em subterfúgios censuráveis.
Por isso é preciso separar o joio do trigo.
Lavra de minérios exercida sob o manto de pesquisa é atividade ilícita, que pode e deve ser objeto de suspensão
administrativa ou mesmo judicial, já havendo precedentes a respeito:
AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - LAVRA - EXTRAÇÃO DE ARGILA PARA FINS COMERCIAIS - ALVARÁ DE
PESQUISA - DANOS AMBIENTAIS - PEDIDO DE LIMINAR - PARALISAÇÃO DAS ATIVIDADES - PRESENÇA DOS REQUISITOS -
DECISÃO MANTIDA. - A concessão de liminar em ação civil pública demanda a presença dos requisitos consistentes no fumus
boni iuris e periculum in mora, de modo que se a agravante possui somente autorização para exercer a atividade de pesquisa,
o trabalho de lavra é irregular, devendo ser interrompido, mormente se existentes fortes indícios de danos ambientais. (TJMG
- AI N° 1.0411.10.004554-0/001 ? REL. DES. ARMANDO FREIRE. j. 28/06/2011)
AGRAVO DE INSTRUMENTO - DIREITO DE LAVRA - AUTORIZAÇÃO DE PESQUISA - ATIVIDADE CLANDESTINA. A atividade de
lavra mineral desenvolvida apenas com a Autorização de Pesquisa, concedida pelo DNPM, é irregular e clandestina. Pelo que
deve ser mantida decisão que, em antecipação de tutela, impede a continuidade das atividades. (AGRAVO Nº
1.0000.00.344908-9/000 - COMARCA DE PERDIZES - Relator: Des. JOSÉ DOMINGUES FERREIRA ESTEVES - Data do
Julgamento: 09/03/2004)
3. EXIGÊNCIAS ADMINISTRATIVAS E AMBIENTAIS PARA A PESQUISA MINERAL CLÁSSICA
As principais exigências administrativas para o desenvolvimento da pesquisa mineral são as seguintes:
· § Alvará de Pesquisa outorgado pelo DNPM (art. 15 do Código de Mineração), após a apresentação de toda a
documentação exigida pelo art. 16 da mesma norma e pela Portaria DNPM 144/2007.
· Anotação de responsabilidade técnica pelos trabalhos, que deverão ser realizados sob a responsabilidade de
engenheiro de minas ou geólogo (art. 15, parágrafo único do Código de Mineração).
· Autorização do órgão administrador da unidade de conservação (art. 17 da Lei 7.805/89 e art. 28 da Lei 9985/2000)
em caso de pesquisa no seu interior ou em sua área de entorno ou zona de amortecimento.
· Declaração do município no sentido de que as atividades de pesquisa estão de acordo com as suas normas e de que
a sua realização é possível (arts. 23, XI da Constituição Federal e 2º., XIII da Lei 10.257/2001).
Além disso, as pesquisas minerais devem ser precedidas das autorizações ambientais pertinentes a cada caso concreto, tais
como autorização para supressão de vegetação, outorga para uso de recursos hídricos etc.
4. EXIGÊNCIAS AMBIENTAIS PARA A PESQUISA MINERAL COM GUIA DE UTILIZAÇÃO
Como a pesquisa com guia de utilização implica na extração de recursos minerais, atividade sabidamente degradadora, as
exigências ambientais são maiores.
A Resolução CONAMA 09/1990 estabelece:
Art 1º - A realização da pesquisa mineral quando envolver o emprego de guia de utilização, fica sujeita ao licenciamento
ambiental pelo órgão competente.
Parágrafo Único - O empreendedor deverá requerer ao órgão ambiental competente a licença de operação para pesquisa
mineral, nos casos previstos no caput deste artigo, apresentando o plano de pesquisa mineral, com a avaliação do impacto
ambiental e as medidas mitigadoras a serem adotadas.
Pelo texto da norma resta evidente que a pesquisa mineral com guia de utilização deve ser precedida de avaliação dos
impactos ambientais em sede de licenciamento ambiental, cujos objetivos básicos são: a) prevenção do dano ambiental; b)
transparência administrativa; c) consulta aos interessados; d) decisões administrativas informadas e motivadas.
Quando as atividades de pesquisa forem afetar áreas para as quais o EIA/RIMA for legalmente exigido (v.g., áreas
circundandes de unidades de conservação, zona costeira, área de ocorrência de cavidades naturais), não é possível dispensar
tal instrumento.
Não sendo o caso de exigência legal de EIA/RIMA, o estudo ambiental apresentado como subsídio para a obtenção da licença
deve ser apto a demonstrar, efetivamente, a ?avaliação do impacto ambiental e as medidas mitigadoras a serem adotadas?.
Em similitude com o EIA/RIMA (arts. 6º. e 7º. da Res. CONAMA 01/86), conquanto possam ser mais sintéticos, tais estudos
devem ser realizados por equipe multidisciplinar e desenvolver, no mínimo, as seguintes atividades técnicas:
I - Diagnóstico ambiental da área de influência do projeto completa descrição e análise dos recursos ambientais e suas
interações, tal como existem, de modo a caracterizar a situação ambiental da área, antes da implantação do projeto,
considerando:
a) o meio físico - o subsolo, as águas, o ar e o clima, destacando os recursos minerais, a topografia, os tipos e aptidões do
solo, os corpos d'água, o regime hidrológico, as correntes marinhas, as correntes atmosféricas;
b) o meio biológico e os ecossistemas naturais - a fauna e a flora, destacando as espécies indicadoras da qualidade ambiental,
de valor científico e econômico, raras e ameaçadas de extinção e as áreas de preservação permanente;
c) o meio sócio-econômico - o uso e ocupação do solo, os usos da água e a sócio-economia, destacando os sítios e
monumentos arqueológicos, históricos e culturais da comunidade, as relações de dependência entre a sociedade local, os
recursos ambientais e a potencial utilização futura desses recursos.
II - Análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, através de identificação, previsão da magnitude e
interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (benéficos e
adversos), diretos e indiretos, imediatos e a médio e longo prazos, temporários e permanentes; seu grau de reversibilidade;
suas propriedades cumulativas e sinérgicas; a distribuição dos ônus e benefícios sociais.
III - Definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre elas os equipamentos de controle e sistemas de
tratamento de despejos, avaliando a eficiência de cada uma delas.
lV - Elaboração do programa de acompanhamento e monitoramento (os impactos positivos e negativos, indicando os fatores e
parâmetros a serem considerados.
Na inexistência de norma federal particular sobre tais estudos, cremos ser salutar a sua normatização pelos demais entes
federativos.
No Rio Grande do Sul, por exemplo, o Conselho Estadual do Meio Ambiente - CONSEMA, editou a resolução n.º 85, de 17 de
dezembro de 2004, que estabelece procedimentos e critérios ao Licenciamento Ambiental para a extração de bens minerais
mediante guia de utilização. O estudo ambiental exigido para tanto é o Relatório Ambiental Preliminar, que conta com Termo
de Referência específico para o tema.
Por questão de lógica e considerando os objetivos específicos da pesquisa mineral (que não pode ser transformada em lavra),
entendemos que o prazo para a licença ambiental não pode ser superior à validade do alvará de pesquisa (prazo máximo de
três anos nos termos do art. 22, III, do Código de Mineração) e sua renovação somente pode se dar de maneira excepcional e
devidamente justificada, de forma a não dar amparo à atividade de uma verdadeira lavra mineral.
A prorrogação injustificada de Guias de Utilização e a renovação de licenças ambientais para extração de minerais mediante o
uso tal instrumento, quando, na verdade, o que ocorre é uma verdadeira atividade de lavra (para a qual a Resolução CONAMA
01/86 exige a elaboração de EIA/RIMA e o Código de Mineração exige Decreto de Lavra), são condutas ilícitas e se enquadram
no tipo penal do art. 67 da Lei 9605/98:
Art. 67. Conceder o funcionário público licença, autorização ou permissão em desacordo com as normas, ambientais, para as
atividades, obras ou serviços cuja realização depende de ato autorizativo do Poder Público: Pena - detenção, de um a três
anos, e multa. Parágrafo único. Se o crime é culposo, a pena é de três meses a um ano de detenção, sem prejuízo da multa.
5. CONCLUSÕES
a) A pesquisa mineral consiste na execução dos trabalhos necessários à definição da jazida, sua avaliação e a determinação
da exeqüibilidade do seu aproveitamento econômico.
b) Para fins de se viabilizar a extração excepcional de substância mineral durante a fase de pesquisa, foi instituída a Guia
de Utilização, que é o ato pelo qual o DNPM outorga ao minerador o direito de, excepcionalmente, e sob determinadas
condições, proceder à lavra de substâncias minerais durante o período de pesquisa da jazida.
c) A concessão de guia de utilização está vinculada ao atendimento dos objetivos finalísticos da pesquisa mineral, quais
sejam: a definição da jazida, sua avaliação e a determinação da exeqüibilidade do seu aproveitamento econômico
d) Lavra de minérios exercida sob o manto de pesquisa é atividade ilícita, que pode e deve ser objeto de suspensão
administrativa ou mesmo judicial.
e) O inciso III do art. 2º. da Portaria DNPM n° 144, de 03 de maio de 2007, ao fazer menção à comercialização de
produtos minerais e ao custeio das pesquisas com fundamentos para a concessão de Guia de Utilização , extrapola o poder
regulamentar e cria novas hipóteses para concessão do instrumento em total descompasso com o objetivo da pesquisa
mineral previsto em lei.
f) A realização da pesquisa mineral quando envolver o emprego de guia de utilização, fica sujeita ao licenciamento
ambiental pelo órgão competente.
g) Não sendo o caso de exigência legal de EIA/RIMA para o exercício de pesquisa mineral com guia de utilização, o estudo
ambiental a ser apresentado como subsídio para a obtenção da licença deve ser apto a demonstrar, efetivamente, a ?avaliação
do impacto ambiental e as medidas mitigadoras a serem adotadas?.
h) A prorrogação injustificada de guias de utilização pelo DNPM e a renovação de licenças ambientais para extração de
minerais mediante o uso tal instrumento, quando, na verdade, o que ocorre é uma verdadeira atividade de lavra, são condutas
ilícitas e se enquadram no tipo penal do art. 67 da Lei 9605/98.